中华人民共和国建立前后，城市一律实行军事管制（以下简称军管）制度。关于军管的意义和作用，不少论著多有论述，此不赘言。以下仅对军管制度的建立、组织和性质问题略作探讨。

　　一、军事管理与军事管制

　　新中国成立前，中共长期处于敌人的进攻和包围之中，于是采取以农村包围城市的战略。部队攻下城市，即把急需的物资尽量搬走，或分给城中贫民。随着解放战争转入战略进攻，战争从过去游击战变为大兵团集中作战，不仅需要广大农村，而且必须依靠城市工商业、铁路运输等各方面的支援，城市成为战争胜利必不可少的力量。至1948年初，中共先后占有张家口、邯郸、长治、晋城、淮阴、烟台、威海卫、淄川、博山、德州、承德、赤峰、安东、哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、石家庄等几十个大中城市，并一度攻占沈阳、长春、焦作、韩城、许昌、漯河、运城等处，[1]保护新收复城市成为中共遇到的新问题。

　　城市收复之初都受到了不同程度的破坏，出现了停水、停电、停工、停课、交通中断、供应困难等混乱局面，另有大量游民、乞丐、小偷、流氓、国民党散兵游勇和反革命分子乘机破坏，严重危害群众的生命和财产安全。此时安定人心是保护新城市的当务之急，但仍有一些部队和地方党委认为占领城市是暂时的，如部队收复阳泉、井陉后将工厂和物资能搬动的全部搬光，石家庄出现了清算斗争资本家、工人分厂的现象[2]，城市贫民搬取公用物资，抢劫私人财物，大批煤粮及其他公物被抢或遭破坏。[3]四平、鞍山、吉林的情况也很严重，首先是原国民党政府所属的公营企业、商店、医院和市政机关被随便搬运和拆卸；其次是过去与旧政府有联系或合股的私人企业和商店，因这些企业是敌产还是私产界限不清，货物、器材也被强行搬走；还有一些与旧政府并无关联的企业和商店，仅因战时有国民党军队和伤兵驻扎，便被怀疑与敌人有关，遭受侵犯。[3](PP.209～215)

　　中共针对以上情况及时制定了保护新收复城市的方针。1947年底，刘少奇针对石家庄工作指出：“这里和我们在农村习惯搞的一套，完全是另一个问题，是党进入大城市后遇到的新问题”，“我们对石家庄的方针，是保存与发展的方针。所以在方针上要保存和发展工商业，要保存发展经济，而不是破坏工商业，破坏石家庄的经济，所以要很快建立秩序，以便进行建设，长期打算。这和以前暂时占领的其他城市是不同的”，“石家庄有长期建设的条件，搬和分的办法都妨碍长期建设。一切妨碍建设的方针和思想都是错误的。”[2]中央随后制定了保护城市的具体措施。1948年2月，中央工作委员会发出的《关于收复石家庄的城市工作经验》指出，“石庄是人民的石庄，我们工作应作长期打算，方针是建设，而不是破坏”。[3](pp.54～55)中央要求全党必须注意石家庄的经验，下令各中央局、分局、前委对所占领5万人口以上城市，逐一做出工作总结，限期电告中央。石家庄的经验主要是：第一，命令攻城部队保护机器、物资及一切建筑物，不准破坏和搬取，制止市民哄抢。禁止任何机关部队乘机搜集、搬走和购买物资，设立物资委员会，有计划地进行分配。第二，不准私自拿东西和大吃大喝，缴获物资一律归公。第三，严格审查原有地下工作者，城市管理主要依靠外面派去的干部。第四，及时制止急于组织工会、贫民会的行为，禁止任何团体和个人没收财产及逮捕、殴打任何人。组织人民法庭惩治罪大恶极的汉奸、恶霸，限期登记国民党党员和伪公务人员。第五，召集各界座谈会，成立临时参议会，筹备选举市人民代表大会。筹备复工，保证工人实际工资不继续降低并分发实物等。[1](pp.72～73)

　　中央制定的方针和措施对于各地保护新收复城市具有重要作用。陈云在长春、沈阳解放前强调：“有两点要在干部思想上搞清楚：一、现在城市的作用与过去不同了。过去，敌人是战略进攻，现在是战略防御。因此，过去城市在我们手中作用不大。而现在，由于战争形势的改变，我们占领的地区越来越大，城市的作用也大得多了。二、城市工作主要抓生产。过去，刚进城市就发动群众，搞清算斗争。后来，又在工厂、商店发动工人、店员闹分红。应当明确，这些做法都不对，而且都不是治本的办法。”[4]6月，中央批转东北局《关于保护新收复城市的指示》，要求各中央局、分局、前委“即照此颁发同样的文件，并切实遵行”[3](p.209)。东北局在指示中提出：“过去收复城市时产生违犯城市及工商业政策的原因，是没有实行占领城市初期的军事管理”；并规定在新占领城市实行短期的军事管理制度：由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党、政机关及工作人员一律听其指挥；组织军事管理委员会，将保护新占领城市的全部责任交由军事管理机关担负。指示还规定，攻城部队只有保护城市工商业之责，无论对“蒋伪”公营企业、银行、商店、市政机关、医院、学校、仓库，还是私人企业、商店等，均无没收处理之权。必须对这些单位加以保护，禁止任何人擅自搬运机器、物资和器材；不得逮捕守法的敌方公务人员，应令其留守原单位，听候清理；攻城部队有权处理的物资仅限战场上的弹药、武器，绝对禁止部队后勤人员入城乱抓物资；部队在战斗结束后须将看守的工厂、仓库、银行、市政机关移交清楚，撤出城外，一律不准驻扎工厂、医院、学校和教堂；东北各级党政军民机关团体，在军管时期均不得派人到新收复城市购买物资或做生意；禁止当地农民私自进城逮捕人犯及没收物资。[3](pp.209～215)

　　对新收复城市实行军事管理是中共最初为保护城市采取的应急措施，这一措施侧重于加强攻城部队和入城党政干部纪律，对于城市收复后尽快打消工商业疑惧、消除城市无政府主义以及安定人心起到了重要作用。陈云任沈阳市军管会主任时曾谈到：“此次入沈部队很多，都懂得保护工厂、保护城市。今年以来，城市政策教育收到了很大效果，犯纪律者是个别分子。”[5]周恩来认为各地管理新解放城市的经验“甚为有效”，并指示对管理城市的办法具体研究。[6]

　　1948年11月2日，辽沈战役胜利结束，战局发生根本转变。毛泽东认为只需再有一年左右时间即可完全打倒国民党。[1](p.193)解放战争的胜利和许多大中城市相继解放，对于城市工作提出了新要求。毛泽东早在1947年初便强调，不应将全党注意力偏重于战争和农村，而要引导到注意城市工作，做好已取得的城市的工作。[1](p.73)东北全境解放前夕，东北局召开首次城市工作会议，提出党的工作重心从乡村转向城市，必须立即着手加强城市工作，规定城市工作的基本任务是：组织基本群众（工人店员与贫民）发展生产；保护正当的私人工商业；使工人店员贫民就业，并适当改善生活；加强中小学教育，改造学生思想；争取知识分子；加强反奸斗争，巩固革命治安。① 东北局城市会议为后来中央七届二中全会确定“今后全党的工作重点是城市工作”做了准备。[7]会议规定城市工作的基本任务已不限于保护，新收复城市最初实行的军事管理已无法满足新形势下城市工作的需要。

　　11月15日，中央发出《关于军事管制问题的指示》，决定在城市军事管理的基础上实行军事、政治、文化等强制性的全面控制和管理。指示规定：军事管制时间不能太短，必须视军管的目的和任务是否达到来决定军管的时期。军管必须达到的目的和任务是：第一，完全肃清一切残余的敌人和散兵游勇以及任何进行武装抵抗的分子；第二，接收一切公共机关、产业和物资，并加以管制和监督；第三，恢复并维持正常的秩序，消灭一切混乱现象；第四，收缴一切隐藏在民间的反动分子的武装及其他违禁物品；第五，解散国民党、三青团、民社党、青年党及南京政府系统下的一切反动党派和团体，收缴其证件，登记各级负责人员，对登记后的少数反动分子实行管制（每日或每星期须向指定的机关报告其行动）；第六，逮捕战犯及罪大恶极的反动分子，没收官僚资本；第七，建立系统的革命政权机关，建立革命的警察、法庭、监狱，建立物资及生产的管制机关与监督机关，建立临时的各界代表会；第八，在工人职员和青年学生中进行切实的宣传组织工作，在此基础上建立工会、学生会及青年团等作为城市革命政权可靠的群众基础；第九，整理城市中的秘密组织，建立党的组织。[8]解放军总部随后颁布《关于新解放区军事管制条例》和《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》，补充完善了军管制度。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议”，“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。”[9]军管制度以法律形式固定下来。

　　关于城市军管制度，有两个问题需要说明：第一，城市军管划有一定区域。北平市军管区是：东至通州，西至门头沟，南至黄村，西南至长辛店，北至沙河。军管区共划分32个行政区，其中城区12个、郊区20个。[10]天津市军管区域为：天津市并东至塘沽、大沽，南至静海，西至杨柳青，北至杨村所辖区域内。[11]第二，城市实行军管时间比较长。中央考虑军管时间“愈到大城市，愈应延长”。[6]因此，《关于军事管制问题的指示》中并未规定具体时间，只讲“小城市几个星期或二、三个月”， “十万以上人口的大城市取消军管须先得中央批准”[3](pp.487⒍488)。实际上直到1953年1月，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，军管制度才在全国范围内结束。[12]

　　综上可知，军事管制制度是在军事管理基础上建立的。有些论著认为两者并无区别，是一种误解。管理与管制概念不同。军事管理与军事管制虽然都简称军管，所组织的指挥机构都简称军管会，但两者的性质和任务并不一样。1948年11月15日中央发出《关于军事管制问题的指示》之前，军管会的全称是“军事管理委员会”，目的和任务主要是集中职权，加强部队纪律，保护新收复城市；此后成立的军管会全称为“军事管制委员会”，目的和任务是对城市实行全面军事上的强制管理和控制，以领导群众建立革命秩序，镇压一切反革命活动和肃清国民党政权残余势力，进行民主建政。因此，不应将军事管理与军事管制混为一谈。

　　二、军管会组织和军事代表的职权

　　军管会是城市在军事管理时期设置的指挥机构，由攻城部队直接最高指挥机关组织建立，并吸收地方党政负责人参加。[3](pp.209～215)城市实行军事管制后，军管会组织仍沿袭下来，领导人由当地主要军事首长担任，为城市军管时期的最高领导机关，一律设主任、副主任。1948～1950年间，全国一些主要城市军管会成立时情况简要如表1。