文旅部不再承担网络游戏管理职责

2010年，国家第一部专门针对游戏产业的部门规章《网络游戏管理暂行办法》颁布，该办法在2010年3月17日由文化部部务会议审议通过，自2010年8月1日起施行，2017年12月15日时修订。

2019年7月10日，中华人民共和国文化和旅游部正式公布《文化和旅游部关于废止 <网络游戏管理暂行办法> 和 <旅游发展规划管理办法> 的决定》（中华人民共和国文化和旅游部令 第2号），正式废止《网络游戏管理暂行办法》（文化部令第49号）。

在今年5月份的时候文旅部办公厅文件中通知到：自接到本通知之日起,各省(区、市)不再审批核发涉及“利用信息网络经营网络游戏”“利用信息网络经营网络游戏(含网络游戏虚拟货币发行利用信息网络经营网络游戏虚拟货币交易”等经营范围的《网络文化经营许可证》。

这份文号为“办市场发[2019]81号”的文件通知中提到：“根据《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，文化和旅游部不再承担网络游戏行业管理职责。”

但笔者在文化和旅游部官方进行检索时并没有查询到这两份通知的信息公示，能够查到的大多都是地方文化和旅游行政管理部门的公开信息。我对这两份文件的真实性目前存疑。

在这个契机中，回顾游戏行业的监管历程，是对“以政策导向为主要特征”的游戏行业一次梳理和纪录，这段历程很长，涉及到多个国家部委机构，而那些法规、行政条例、部门规章更为繁多，加之数次针对部委机构的改革更是繁杂，我们在下面的文章中将以三个阶段为基础，以时间为线索，辅之一些现象作品和事件、以及重要文件作为主要内容，尽量将这复杂的监管历程和内容进行妥善梳理。

2002年前的监管“蛮荒时代”，多头监管的隐患

中国最早出现数字游戏是在80年代的台湾，而大陆的消费者则在90年代才体验到SFC、MD等国外游戏主机和小霸王。这些游戏的特征完全符合一个电子出版物的所有特征：游戏创作者以数字代码方式将图文、声像创作生产游戏软件，再通过卡带、光盘等方式流通售卖。换句话讲，这种生产流通方式其实和写一本书极其类似，不同的是，一本书的内容是写在纸上，然后出版的，而游戏则是电子信息，写在卡带和光盘上的。

总之，游戏这一新兴事物同时具备了文化产品、电子出版物、音像制品的三重特征，后来还增加了互联网属性。这为日后游戏行业的多头管理和机构重复埋下了隐患。

那么这三重特征所对应的监管机构也是错综复杂：

从文化产品的角度上，文化市场和文化场所的监管是归到文化部的；

从出版物的属性上，中宣部、文化部、新闻出版署（更早的中央人民政府出版总署）都具有监管权；

从音像制品的角度，文化部、广电总局、新闻出版署交叉监管；

从互联网属性上，这又要加上工信部（前身原信息产业部）。

如果从监管主体来看，我们可以对各个部门的职责做一个简单的总结：

中宣部，管的是文化方向；

文化部，管的是游戏市场，例如经营场所；

新闻出版总署，管的是游戏产品和发行机构，例如出版社；

信息产业部，管的是游戏的基础设施建设，尤其是互联网的建设。

而在实际情况中，游戏的不同属性，以及主管部门历史纠葛带来的职责重叠一直存在。我们就从最复杂的出版物监管来重点描述一下主管部门的历史沿革。

从出版物管理角度上，这一领域基本上是由新闻出版总署主管具体事务，中宣部统领，但历史上曾经有很长一段时间是由文化部和中宣部共同管理。在1949年10月，中央人民政府出版总署成立，负责指导和管理全国出版事业，受政务院及政务院文化教育委员会指导，人民出版社、新华印刷厂总管理处、新华书店总店直属于该部门。但1954年11月16日，该部门便正式撤销，其职能由文化部接替。

文化部在出版物的管理上下设了出版事业管理局，在1960年调整为三大处，负责包括政治书籍审读、文学艺术书籍审读、印刷企业管理等出版行政工作。文化部出版事业管理局虽然负责具体行政事务，但凡是带有方针性的重要问题依然是要请示文化部或者经由文化部向中宣部请示后处理。

中央宣传部早在1922年便已成立，建国后，中宣部统领思想意识领域的管理，代表中央中央的态度，制定文化领域方面的政策。需要指明的是，“党政不分”一直是很多人的知识盲区，中宣部是党的机关，直接受中共中央领导；而文化部、原新闻出版总署、广播电视总局则都是行政机关，受国务院领导。（这个区别就像市委和市政府一样）在党的统一领导之下，中宣部便一直作为文化思想意识领域的“总管家”。

在1954年中央人民政府出版总署被撤销后，新闻出版事业便一直由中宣部和文化部领导。直到1985年6月28日，文化部呈报国务院，建议在文化部设立国家版权局。两个月后，国务院批复，同意文化部的建议；同时将文化部出版事业管理局改称国家出版局。国家出版局与国家版权局为一个机构、两块牌子。1987年1月，国务院决定撤消国家出版局，设立直属国务院的新闻出版署，并且保留国家版权局，继续保持一个机构、两块牌子的形式。2001年4月，新闻出版署更名为新闻出版总署，行政级别上升到正部级。

回归到游戏产业监管的话题中，一开始游戏的定性是出版物，那么应当由新闻出版署进行监管，但实际上，当时的游戏内容审核是沿用了图书出版物的审查制度，由出版物自己审核后上市。在游戏市场普遍是由海外进口的情况下，游戏主要是通过中国图书进出口公司和中国电子物资总公司引进的。前者是新闻出版署下辖的国营出版社，是政府指定的唯一代理境外报纸与音像制品进口的机构；后者是原电子工业部下属的物资供应公司。

1999年的期刊《中国电子出版》曾经报道：“面对技术含量高，检测难度大的游戏类电子出版物，我们的进口审查却停留在对照说明书，打开一两个界面等象征性的审查检测办法，对这种既不能遍历所有的多媒体素材，又不能通关，也拿不到源程序的刀耕火种式审查，不知这些单位是如何把关，又如何能把得住关，这实在令人担忧的事。”

但这种蛮荒时代很快就过去了。